Adi 7007 decretou o fim da competência dos Municípios para o licenciamento ambiental em zona costeira?

A ADI 7007 tem por objeto dispositivos de lei baiana que teria invadido competência federal em matéria de edição de normas gerais para o licenciamento ambiental. Na última semana a matéria foi levada ao plenário, que julgou totalmente procedente o pedido do Ministério Público Federal, para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 19, parágrafo único, e 139, § 2°, da Lei n.10.431/2006, na redação dada pela Lei n. 13.457/2015, do Estado da Bahia. Contudo, alguns se arvoraram afirmar que, a partir desta decisão, os Municípios não poderiam mais licenciar nenhuma atividade em zona costeira, polêmica que este artigo visa esclarecer, à luz ADI 7007 BA, do ordenamento jurídico, da doutrina, jurisprudência

De logo, cumpre consignar própria AGU reconheceu a competência de Estados e Municípios para o licenciamento nestes casos, ao afirmar, em sua manifestação, que, além de respeitar os termos do art. 7° da LC 140/11,

“os licenciamentos ambientais no Bioma Zona Costeira Brasileira, de interesse protetivo nacional, partem de uma premissa cooperativa dos entes da Federação, que envolve não apenas a regularização dos processos, mas também a proteção e a fiscalização de empreendimentos que consumam recursos naturais e possam causar impacto ambiental.”

No mesmo sentido, da competência Municipal e Estadual prevalente na matéria, foi o voto do Relator Cristiano Zanin, aprovado à unanimidade pelo plenário, ao ensejo do julgamento de mérito da ADI 7007, ao reafirmar o que já vinha sendo consolidado no STF, que

Em matéria de licenciamento ambiental, a Lei Complementar conferiu aos Estados a competência administrativa residual, pois tudo o que não tiver sido expressamente designado para a União e para os Municípios é de competência estadual (arts. 7°, 8° e 9° da LC n. 140/2011).”

E arrematou o Ministro:

“Não se retira a possibilidade de o Município proceder ao licenciamento ambiental nos casos em que os impactos forem pequenos e estritamente locais...”.

Tanto que a própria PGR, em sua peça, reconhece que a União somente deve atuar em licenciamento de zona costeira e de mata atlântica nas hipóteses apenas

“...se a magnitude dos impactos for significativa, nos termos de apuração posterior da referida Comissão Tripartite e decisão do Executivo Federal.”

E conclui a própria PGR, citada em voto do Ministro Zanin, a União somente vai atuar no licenciamento

“em se tratando de licenciamento ambiental em Zona Costeira, ... em empreendimentos e atividades (i) localizados concomitantemente em zona marítima e terrestre, estabelecidos em ato do Poder Executivo com a participação do CONAMA, considerados o porte, o potencial poluidor e a natureza da atividade (LC 140/2011, art. 7º, parágrafo único); (ii) localizados no mar territorial, na plataforma continental, na zona econômica exclusiva ou em unidade de conservação federal (LC 140/2011, art. 7º, XIV, “b” e “d”); (iii) em zona terrestre, previstos em ato do Executivo, em razão do porte, do potencial poluidor ou da natureza do empreendimento (LC 140/2011, art. 7º, XIV, “h”); e (iv) que causem impacto ambiental de âmbito regional ou nacional (Decreto 5.300/2004, art. 12, IX).

Portanto, não havendo vigência desta tipologia junto ao CONAMA, não pode a União se imiscuir no licenciamento de empreendimentos cuja localização compreenda, concomitantemente, as áreas de faixas terrestre. Nada mais. O restante é dos Municípios e dos Estados.

No mesmo sentido, o STF se posicionou ao ensejoADI 4.757 foi proposta pela Associação Nacional dos Servidores do Ibama (Asibama), a qual defendia que a LC 140 era inteiramente inconstitucional por entender que a competência administrativa ambiental não poderia ser objeto de disciplinamento. A ministra Rosa Weber foi a relatora da ação, cujo objetivo foi declarar a inconstitucionalidade integral dessa lei, ou ao menos dos seguintes dispositivos, que foram questionados com maior ênfase: artigo 4º, V, VI, artigo 7º, XII, XIV, h e parágrafo único, artigo 8º, XIII e XIV, artigo 9º, XIII e XIV, artigo 14, §§ 3º e 4º, artigo 15, artigo 17, §§ 2º e 3º, artigo 20 e artigo 21).

Neste passo, importa, e muito, o julgamento da ADI 4.757, que deve ser lido em conexão com a ADI 7007, referendou a constitucionalidade da LC 140, consagrando de forma unânime a ideia do federalismo ecológico e da descentralização da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). E a improcedência dos pedidos de declaração de inconstitucionalidade dos arts. 4º, V e VI, 7º, XIII, XIV, h, XV e parágrafo único, 8º, XIII e XIV, 9º, XIII e XIV, 14 § 3º, 15, 17, caput e §§ 2º, 20 e 21, Lei Complementar nº 140/2011.

Veja-se:

A partir desse nova arquitetura federativa, aos Estados e Municípios recaíram, em termos quantitativos as maiores competências, sendo o Estado o principal responsável pela conformação desse desenho institucional. Aos Municípios, com fundamento na sua autonomia política e sua posição no projeto constitucional de 1988, foi atribuída relevante competência, por justamente ser o núcleo local, portanto, em tese, com mais aptidão para o licenciamento das atividades e empreendimentos. Todavia, essa aptidão retrata autêntica presunção relativa, na medida em que, a subsidiariedade e a faceta dinâmica do federalismo, autoriza a realocação de competência, por meio da assunção supletiva por parte de outro ente federado, quando verificada a ausência de capacidades institucionais para a adequada procedibilidade do licenciamento. Na atuação supletiva e subsidiária que reside a regra de ouro para a validade do marco federativo. Antes da lei complementar nº 140, Paulo de Bessa Antunes lista alguns efeitos negativos da legislação antes vigente: “(i) aumento da centralização federativa; (ii) transferência para o IBAMA do licenciamento de toda um série de questões de pouquíssima relevância nacional ou regional, sem que o órgão tenha atribuições ou capacidade técnica institucional para delas cuidar, dispersando os esforços do órgão de controle ambiental federal”.11 A atual descentralização da gestão administrativa prima pela eficiência, ao aportar racionalidade e celeridade aos processos de licenciamento, cabendo precipuamente aos Estados e aos Municípios as ações administrativas, seguindo a lógica da subsidiariedade. Reconhecendo essa leitura, Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer afirmam: “O que se almeja, ao fim e ao cabo, a partir da regulamentação infraconstitucional da competência executiva em matéria ambiental levada a efeito pela LC 140/2011, é transpor a legislação ambiental para o ‘mundo da vida’, assegurando a sua aplicação e efetividade, ou seja, estabelecer a ‘mediação’ entre o marco legislativo ambiental e a efetivação da proteção ambiental, por intermédio das práticas administrativas levadas a efeito pelos diversos entes federativos e instâncias estatais... Quanto ao art. 7º, XIV, “h”, e parágrafo único, não há vício de inconstitucionalidade por violação ao princípio da legalidade. A dicção legal é expressa em afirmar que a tipologia responsável por enunciar outras hipóteses de licenciamento à cargo da União será “estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento”. Não há aqui delegação de atividade normativa à Comissão Tripartite Nacional, a esta compete apenas formular proposições que deverão ser avalizadas pelo Poder Executivo, a autoridade com competência normativa para a elaboração da tipologia. Inclusive, o Poder Executivo, em observância à alínea “h” do inciso XIV do art. 7º, editou o Decreto nº 8.437, de 22 de abril de 2015, regulamentando a tipologia de empreendimentos e atividades cujo licenciamento será de competência da União.  ”

Finalnente cumpre ressaltar que não somente nos autos da ADI 7007e na 4757, mas em diversas oportunidades, a AGU defende a taxatividade estrita da competência licenciatória federal, já tendo tratado do assunto de forma reiterada e definitiva por meio da OJN 33/2012 e dos Pareceres Jurídicos 168/2014/CONEP/PFEIBAMASEDE/PGF/AGU e 00012/2016/COJUD/PFEIBAMASEDE/PGF/AGU.

Portanto, de acordo com a Constituição, com os arts. 7°, 8° e 9° da LC n. 140/2011, com manifestação da AGU, do próprio Ministério Público e do voto do Relator, Ministro Zainim na ADI 7007 e pela Ministra Rosa Weber na ADI 4757, é falso concluir que o Município não tem mais competência para licenciar e autorizar ambientalmente em zona costeira e em mata atlântica. Pelo contrário, o Município deve ser a regra, sendo a competência da União apenas em caso de impacto significativo, de relevância nacional e de acordo com tipologia prevista em ato do CONAMA, a saber, no Decreto 8.437/15, sendo o estado atuante apenas de forma residual, naquilo que não for de competência da União e dos Municípios, observadas, sempre, as regras e procedimentos do arts. 7°, 8° e 9° da LC n. 140/2011, da Lei federal nº 11.428/2006 e Lei n. 7.661/1988.